论文摘要:父母是其未成年子女的法定监护人,作为监护人,法律上要求父母负有保护被监护人的身体健康并对其进行教育和管理的义务。但当父母在监护过程中出现严重侵害其未成年子女的情况,有关组织、个人则可依法申请撤销监护资格。关于未成年人父母监护权撤销制度有明确的法律法规条文规定,但还是比较笼统,在司法实践中适用仍存在许多困境。从撤销未成年人父母监护权的立法现状及司法研究分析,未成年人父母监护权撤销的适用困境为:适用前、中、后期存在强制报告不到位、撤销条件未明确、安置措施不完善、监护监督制度不健全等问题。鉴于此,提出监护权撤销制度适用前应细化强制报告制度、扩大申请主体范围与完善救济措施;适用中应建立梯度撤销方式、区分永久与暂时撤销等;适用后应建立完善安置体系、明确监护资格恢复标准、建立科学监护监督机制。全文共9085字。
主要创新观点:基于司法实践中发现的未成年人父母监护权撤销制度存在的问题,从撤销的程序出发,较完整的分析出该制度存在的适用困境和完善路径,在实务中有一定的可操作性和可复制性。
关键词:监护权撤销;未成年人;监护监督;救济
近几年,父母滥用监护权、侵害未成年子女事件频发,如陕西宝鸡生父摔死2岁幼童,辽宁抚顺6岁儿童遭亲妈及亲妈男友虐待三个月,男童遭生父烟头烫伤双手面临截肢……相关事件一次次触发公众的敏感神经。在这些家庭中,父母不仅没有成为未成年子女的保护者,反而成为了他们权益的侵害者,如何撤销未成年人父母监护权,有效维护未成年子女权益,成为社会关注话题。
一、未成年人父母监护权撤销制度的立法现状
通过梳理我国未成年人父母监护权撤销制度立法现状可知,对于该制度的立法是在不断完善的,从只有一句宽泛的原则性规定,发展到目前在实体与程序方面均有法律规定。但该制度在具体的司法实践中还是暴露出了很多问题,有待进一步完善。撤销未成年人父母监护权的主要立法情况如下:
1.《未成年人保护法》
《未成年人保护法》中明确规定父母或其他监护人不能履行监护责任的,由国家临时监护或长期监护。在司法保护专章中则规定,侵害未成年人权益的,可由司法机关中止或撤销其监护人资格。《未成年人保护法》中明确了撤销监护权的事由为履行不能、侵害未成年子女,“经教育不改”,并增设临时监护制度。
2.《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》
2014年12月,最高法、最高检等四部门联合出台了《意见》。该意见中规定了撤销监护权的事由,比如虐待、遗弃、性侵、引诱未成年人犯罪等。同时,也考虑到了监护资格撤销后的恢复,结合被撤销监护权父母的悔改表现、监护能力、身心状况等恢复监护人资格。但《意见》对撤销事由的规定,没有体现出未成年子女财产权益特征,且只列举式规定了父母的积极作为行为,未提及对父母监护权的消极不作为行为,在监护权撤销、强制报告等方面还不够具体,同时未明确监护监督主体承担的责任,这就导致各主体之间可能出现相互推倭情况,这些问题都有待下一步完善。
3.《反家庭暴力法》
《反家庭暴力法》中涉及监护权的方面主要有:一是扩大撤销父母监护权申请主体的范围,即把主体扩大至民政部门;二是强调应重视未成年人的心理,强化对监护人的法治教育是相关部门的责任和义务,在必要情况下,相关部门应对未成年人开展心理辅导,保证未成年人心理健康。但是上述规定还是笼统的规定,没有对各主体责任进行细化。
4.《民法典》
《民法典》关于撤销监护人资格的规定有:一是将撤销监护权的法定事由分为严重损害被监护人身心健康的行为、怠于或无法履行监护职责从而导致被监护人处于危困状态的、其他严重侵权行为三种情况;二是向法院申请撤销的主体主要是机关单位、个人和社会组织,同时,还确定了民政作为兜底责任部门。民法典中关于恢复监护资格的条件,监护人确有悔改表现的,可以视情况恢复监护人资格。《民法典》关于监护权撤销制度的规定相对完善,但实务中仍然存在有待解决的问题,如公益诉讼缺位、撤销方式单一等情况仍存在。
二、未成年人父母监护权撤销制度的司法研究
我国许多学者对未成年人父母监护权撤销制度实施了调查研究,主要涉及未成年人父母监护权撤销制度的相关申请主体和其内容上的缺陷及建立监护监督制度。
一、关于撤销监护权申请主体。基于保护未成年人的权益出发,有学者提出将未成年人父母监护权撤销纳入到检察机关的公益诉讼范围。而有学者则提出应直接赋予检察机关提请撤销监护权的权利。
二、关于撤销监护权的程序。有学者在文章中明确指出我国缺失撤销监护人资格的前置程序,应设定一定的救济措施为必经的前置措施。有学者认为在监护人实施侵害被监护人的行为,属于应承担刑事责任范畴的,监护人的行为受刑事实体法的管制,但未提及当监护人的行为排除应当追究刑事责任时,应承担何种法律责任。
三、关于撤销后安置保障。有学者表示当前我国缺失撤销监护权后的监督,未成年人监护权被撤销后其权益如何保障以及后续的监护监管亦无相应的监督主体规定。有学者指出我国缺乏监护监督规定,监护不当或者监护侵害行为较难被发现,未成年人的权益可能在监护中被持续侵害。
从申请撤销主体来看,检察机关主动介入保护未成年人权益的共识正在形成,但检察机关是否可作为未成年人监护人撤销权的主体这这一问题,存在不同意见。从申请撤销权的程序来看,应考虑设立相应的救济措施作为撤销监护权前置程序。从监护监督来看,表示需构建更为详尽的监护监督机制对监护人的不当监护行为加以必要限制以防止其侵害未成年人权益,但学者的相关分析多基于理论探讨,较少结合实践中的案例予以研究分析。
三、未成年人父母监护权撤销制度适用困境及原因
(一)未成年人父母监护权撤销制度适用前
1.强制报告不到位
现实中,外界社会极少主动介入家庭矛盾。强制报告制度作为外界介入保护未成年人权益的前置步骤,存在一定的立法缺陷。首先是强制报告主体不全。目前规定的报告主体主要是村、居委员会、社会组织等,但因未成年子女遭受监护侵害情况具有先天的隐蔽性,上述主体很难发挥其作用。其次是制度强制执行力不足。目前立法上并未规定报告义务主体未履行报告义务时应当承担的责任,《反家庭暴力法》中虽有提及相关单位及人员未履行报告义务造成严重后果的,将承担行政处罚或是更严重的刑事责任,但对于“造成严重后果”的情形又该如何来界定?也即惩罚措施未明确,使得强制报告落实的实际效果微乎其微。最后是对强制报告人保护不足。对强制报告人的保护在目前的立法中只简单的是“报案人的信息予以保密”一句带过,不重视强制报告义务人的保护,义务人因害怕打击报复等情况,自然会打击他们报告的积极性,导致强制报告制度无法有效运行。
2.申请撤销主体不全面
申请撤销监护权的主体包括自然人和组织。《民法典》中对民政部门的兜底责任进行规定,即无相关人员与组织向法院申请时, 民政部门须依法向法院提起撤销监护权的诉讼。另外《意见》规定了检察机关可向提起诉讼的主体发出建议,在相关主体怠于申请起诉时,可以进行监督。从《意见》可知有权申请撤销的主体存在两大问题,一是申请主体较局限,在实务中申请监护权撤销以民政部门为主要主体,但对于民政部门而言,其在正常情况下均是在收到检察机关的建议后了解监护侵害情况再启动撤销申请,即检察机关更早掌握监护侵害的事实情况,也能第一手掌握证据材料,若不赋予检察机关直接的撤销监护申请权,则会造成侵害未成年子女得不到及时救助,同时也导致浪费司法资源。另一方面,法律中也规定了其他单位与个人申请撤销父母监护权的权利,但从司法实践来看,相关主体的均不够积极主动,也并未明确不履行义务的法律后果,其结果就是兜底申请主体仍是民政部门。基于上述分析,申请撤销监护权的主体范围有待扩大。
3.前置救济措施不完善
当下,被撤销监护权的情形以监护人怠于履行其法定职责、虐待未成年子女等居多,但如果公权力介入不够,在未成年人受到伤害后才对监护权申请撤销,这种事后行为可能已无法弥补未成年人所受到的身心伤害。但如果公权力介入过度,对不需要通过监护权撤销手段就可以解决的问题,直接撤销监护,更可能导致父母子女关系的破坏,适得其反。因此,立法中应考虑谦抑性,完善撤销父母监护权之前的救济途径。《意见》中虽有规定监护权撤销之前由公安、民政等部门对受侵害的未成年子女采取带离家庭、临时安置等措施,但未将上述救济措施设定为必经的前置措施。
(二)未成年人父母监护权撤销制度适用中
1.撤销条件未明确
《民法典》中规定的监护撤销事由并未明确提到财产监护的内容。父母对其子女的监护包含人身权、财产权及其他权益,但从目前的司法实践看,对父母监护权的撤销基本是基于人身权的侵害,极少出现因财产性权益被侵犯而撤销监护权的判决。2020 年修订的《未成年人保护法》增设了“妥善管理和保护未成年人财产”,将财产保护列入监护范围,但对如何达到“妥善”的标准还无明确规定。此外,目前的立法中并未对区分监护权是全部撤销亦或部分撤销。如前文所述,在撤销父母对未成年子女监护权的问题上应注重平衡双方的利害关系,在父母侵犯财产权益时一刀切的采取撤销监护权手段,违背了监护权撤销的立法初衷。
2.证据难以收集
父母虐童、性侵事件甚嚣尘上,很多被公众知晓的案件均是已造成了重伤或死亡的严重后果。这些案件折射出目前在实务中经常是在已有严重后果的情况下才进行救济,直接原因是启动撤销监护权存在很大的困难,启动困难最主要原因则是取证困难,原因有二:一是家庭内部侵害极隐蔽。遭受家庭侵害的最直接证据是未成年子女身上所留伤痕、性侵的精液等,相关证据会因为干预的滞后而灭失;二是未成年子女较难意识到家庭侵害的违法性,难以保留证据。而报告义务主体如学校、医院、村委会等实际上很难介入。再者,基于传统的“家本位”思想,父母认为管教自己的子女天经地义,容易混淆管教和故意侵害行为,对于其他负有举报义务的人更是难以区分界定,加大了取证难度。
3.撤销方式单一
目前我国的立法上还没有明确撤销监护权的方式,只规定若发生监护侵害情况,法院可撤销监护,没有明确撤销的方式是全部撤销还是部分撤销,是永久撤销亦或暂时撤销。但我国立法存在监护权恢复制度,即我们可以理解为监护权被撤销后是暂时性的状态,在满足一定条件后能够恢复。《意见》中列举了三种一般不可恢复监护资格情形,我们可将这三种情况视为永久撤销,那除此三种情形以外的情况则可理解为恢复监护权的机会。从撤销监护权的判决来看,法院一般在判决中规定父母在监护权被撤销后的3个月至1年内可提出恢复申请,这是否又意味着监护权的撤销只是暂时的?这又导致未成年人被监护状态存在不确定性。
(三)未成年父母监护权撤销制度适用后
1.撤销后安置措施不完善
安置措施是监护权撤销后面临的首要环节。《民法典》第36条规定法院撤销监护人的资格时,应安排必要的临时监护,并以最有利于被监护人的原则指定继任监护人。但何为必要的临时监护?临时监护职责履行主体是谁?临时监护的时间如何确定?此后的监护人如何确定?以上问题在司法实践中均没有具体的操作指引。在实践中,作为继任监护人的(外)祖父母大多财力、精力有限,而其他的家属也常因自身家庭状况或经济能力等原因无法担任。作为兜底的民政部门,职能众多,无法认真细致的对未成年人进行照顾,更无法完成监管。
2.监护权恢复标准不明确
监护权恢复是指被撤销监护权父母在不存在不可恢复监护资格情形下,满足一定条件后,在其监护权被撤销之日起的3个月至1年时间内,可以向法院申请恢复监护权,法院在收到申请后视情况恢复父母监护权。监护权恢复制度是对监护撤销制度的补充,但如何认定监护资权恢复的条件无明确说明。《意见》中规定,监护权恢复应当考虑被监护人的意愿;通过委托相关救助机构等组织对监护权恢复申请人的监护能力、悔改情况等进行调研和评估。但实践中,悔改情况等属于主观意识,难以进行科学的衡量。此外,恢复监护权的申请期限为撤销之日起的3个月至1年内,但一个被撤销监护权的监护人,是否真的可在3个月至1年内完全悔改,而重新具备监护资格?按照规定,在1年后真正改过的一些父母,就失去了申请恢复监护权的资格,未免有失妥当。
3.未成年人父母监护监督制度不健全
父母监护权撤销的事后监督,没有立法规定。未成年人在受到监护侵害后,国家公权力对监护权进行撤销,避免未成年人遭到更多伤害,在撤销原有的监护人监护权后,选任其他合适的监护人。而继任监护人往往不是因亲缘关系而产生,该监护人与未成年人的关系不够紧密。这种情形下,继任监护人的监护职能需要更多的关注。为有效保护未成年人,更应重视对继任监护的监督。但现行立法体系下,缺乏“监护监督”的考量,更没有系统、完备的监护监督制度,这也导致被侵害未成年人将处于不确定的危险和隐患之中。
四、未成年人父母监护权撤销制度的完善路径
(一)贯彻未成年人父母监护权撤销制度的原则
对未成年人父母监护权的撤销,是指民政部门等主体在父母不履行监护义务,甚至是对未成年子女实施虐待、暴力等行为致使未成年子女处于监护缺失状态或危险状态,向法院提出撤销父母监护权的申请,法院则依照法律规定作出是否撤销监护权的一种制度。未成年人父母监护权撤销制度也是监护制度的内容之一,是保障未成年子女合法权益,使其摆脱父母侵害的手段。未成年人父母监护权撤销制度作为一项国家公权力制度,并非可以无限度地介入私人家庭领域,其必须有一定限度,避免对正常的家庭生活和基本人权造成困扰。
1.坚持必要性原则
撤销未成年人父母监护权的必要性原则是指唯有撤销父母监护权才可以避免父母对被监护人的侵害,除此之外的其他措施均没有效果的情况下才能适用。若是父母仅侵害被监护人的财产性权益,被监护人的身心健康没有受到侵害时,也就无一定撤销父母监护权的必要性,而应当采取其他更为温和的方式进行干预。
2.坚持平衡原则
撤销未成年人父母监护权的主要方法是通过公权力介入,运用法律的强制手段,使未成年子女脱离既有的家庭监护,让未成年子女免受父母的监护侵害。但是监护权撤销制度在保护未成年子女的同时,也伤害了未成年子女,它从实际上切断了父母子女间的关系。因此,这也就要求监护权撤销要注意将对未成年人及其父母关系的伤害进行控制。在制度设计上,要明确监护侵害已达到一定严重程度才可适用。在法律适用上,应当留意在撤销之前充分利用所有救济途径,以温和的方式处理监护侵害等情况,并且将其作为前置措施。
3.符合未成年人利益最大化原则
对父母监护权撤销制度的立法,要以最大程度保障未成年人合法权益作为出发点,完善立法;在处理未成年子女父母监护撤销权案件中,仍应注重保障未成年人利益,争取实现其利益的最大化;在监护权被撤销后,后续的安置举措同样要确保未成年人利益最大化。
(二)未成年人父母监护权撤销制度适用前的建议
1.细化强制报告制度
强制报告的完善,首先要扩大义务主体的范围,可将邻居等未成年人熟悉的个人列入强制报告的义务主体,在主体发现监护侵害情况时及时举报,从而起到保护未成年人的作用。其次要责任明晰,即规定相关主体应负报告义务,若未能及时履行义务,则应当承担相应的法律责任。最后,要强化对报告主体的保护,保护报告主体的人身安全,除法定特殊情况,不得披露报告人的相关信息。
2.扩大申请主体范围
一是明确检察机关的诉讼主体地位。我国《民事诉讼法》中有规定,检察机关在一般民事公益诉讼中可作为主体向法院提起民事公益诉讼,因此将检察机关纳入撤销监护权的申请主体具有可行性。检察机关是法律监督机关,在办理涉及监护人侵害未成年人的刑事案件中,如发现应予以撤销监护资格时,可通过支持起诉或者发出检察建议的方式参与监护权撤销案件中来。若能直接赋予检察机关撤销监护权的主体资格,既可避免司法资源的浪费,也能尽早保护未成年人免受侵害。二是对赋予符合一定条件的未成年人申请撤销监护权资格。立法一直强调要从有利于未成年人的角度作出决定,也就是说,给予一定条件的未成年人申请撤销资格与我国的法律规定相协调。三是探索监护人主动辞任制度。在现实生活中,存在一部分父母因疾病或缺乏相应的行为能力等不可抗力的因素无法尽到监护职责的情况,也就是未成年子女在这种家庭中虽没有遭受到父母的直接侵害,但其处于一个监护不力的事实状态,这也是一种间接的侵害。因此,在立法上也应考虑将诸如此类的客观监护不能作为监护权撤销的一个理由,赋予客观监护不能的监护人主动申请撤销监护权的资格。
3.完善撤销前救济措施
一是成立专业监护干预机构。应当成立专门针对监护不当行为进行干预的机构,通过配备有资质的监护人员、教育学专家及心理学专家等专业人才,对存在不良监护行为的父母进行家庭教育指导,同时整合民政、公安以及社会组织等的资源,协作配合,提升监护干预质效。二是注重双向救济。定期对受侵害未成年人开展心理辅导,以安抚其心理创伤是未成年人保护机构应尽的义务。未成年人保护机构在后续的教育和医疗中应持续提供保障,直至其恢复到正常的生活状态。同时,惩处和教育实施侵害的父母也是必要的手段。当监护侵害较为严重,已构成刑事犯罪,公安机关查实后应依法进行立案处理。当监护侵害属于轻微人生伤害行为,未造成严重后果的,相关责任主体将对其进行劝诫以及行政处罚,并对监护侵害人进行监督、教育辅导,从源头上解决监护侵害问题。
(三)未成年人父母监护权撤销制度适用中的建议
1.明确监护权撤销的适用条件
一是增加侵犯财产权益撤销事由。父母对未成年子女的监护除了人身外也包含对其财产的管理。随着经济的发展,未成年人通过继承或者赠与所获得的财富增加,父母侵害未成年子女的财产权益的的情况亦不在少数,所以将父母严重侵犯被监护人财产权益作为撤销事由之一是当务之急。二是明确无过错的客观原因可作为撤销依据。即使不存在故意,但因父母出于过失或者无能力情况造成未成年子女权益损害,那撤销父母监护权才是对未成年人的保护。三是应明确申请监护权撤销的标准,我国目前立法中条文的表述诸如“严重侵害”等词汇,都是比较主观的判断标准,因此应完善相关法律法规,明确未成年人监护权撤销的具体标准。
2.建立梯度撤销方式
针对监护侵害的严重程度的不同,建议确定未成年人父母监护权梯度撤销方式,即区分不同情形、程度来决定是全部亦或部分撤销。例如针对未成年子女的人身伤害属于情节轻微或仅侵犯财产权益且属情节轻微,考虑到应最大程度保障未成年子女生活的稳定性,此时不应改变父母监护子女的现状,法院可酌情判决部分撤销人身监护或财产管理权。若父母主观恶性极大,严重伤害未成年子女,父母的监护权应全部撤销。
3.区分永久与暂时撤销
综合分析司法实践中的监护权撤销判决,未见相关判决对永久或暂时撤销进行区分,在判决中只注明符合条件可以申请恢复监护资格。这导致被监护人处于不确定状态。因此,建议在判决时明确是永久还是暂时撤销,例如,监护侵害情况未达到必须永久撤销监护权标准时,采取暂时撤销方式,判令监护中止,并设定监护中止的考察期限,通过观察监护人在考察期的表现,若其确有明显悔过,亦符合监护条件,则可重新恢复其监护资格。通过永久与暂时撤销的区分也能够避免错误撤销监护资格情况的发生。
(四)未成年人父母监护权撤销制度适用后的建议
1.监护权撤销后安置体系
对被侵害未成年人来说,在其父母被撤销监护权后,其得以摆脱监护侵害,但在此后为这一部分未成年人寻求合适的监护环境才是撤销监护权的价值所在。针对这种情况,我国应该考虑专门成立具备监护条件的未成年人监护救助机构,以实现国家层面的专业化。然而还是存在困境,即由于公权力的资源配置有限,且公权力的涉及范围广泛,则导致救助不够精准。鉴于上述问题,建议建立国家安置和家庭收养并行的监护安置体系,在未成年子女受到监护侵害的情况下,由国家首先作为责任主体进行救助,后依照一定的程序规定为其寻找收养家庭,明确收养家庭应具备的条件,保障未成年人得到及时有效的救助。此外,为避免收养家庭存在恶意收养亦或是又出现监护不力情形,国家公权力应始终进行监护监督。
2.明确监护资格恢复标准
(1)建立恢复考验期
监护资格被撤销后,受侵害的未成年子女被带离原生家庭,但若其监护人经悔改重新满足监护条件,不会再有侵害被监护人的现实危险性,则可考虑恢复其父母的监护权。在办理监护权撤销案件中,法院可在判决中设置合理的考验期。在这个考验期内,虽是处于监护权被撤销的状态,但父母仍应继续履行对未成年子女的监护职责,最后对这一时期的监护履行情况进行综合评估。为避免未成年人继续被监护侵害,被侵害未成年人所在地的村(居)委会、未成年人保护机构要对监护考验情况进行跟踪监督。在设定的期限内,被撤销监护权的父母有悔过表现,积极落实其监护职责,在完全尊重未成年子女真实意愿的前提下,法院可在考验期结束后依法判决恢复被撤销的监护资格。若在考验期内继续实施侵害行为,则法院应作出不恢复监护权的判决。
(2)细化申请恢复条件
我国目前的法律上对监护恢复规定了确有悔改与适宜担任监护人两个申请条件,这原则性的规定还是缺乏明确性,实践中难以操作。关于“确有悔改”,这是一个比较主观的判断,更多的表现是被撤销监护权的父母能悔过并改正,并用实际行动来证明其不再具有监护侵害的倾向。如父母用实际行动戒除其原有的酗酒、赌博等恶习,不再有暴力倾向,具有正确的家庭教育观念和教育方法等。关于认定“适宜担任监护人”,则应具体考察被撤销监护权的父母是否有固定的居所、稳定的收入等。
(3)合理规定申请恢复时限
《意见》明确规定,被撤销监护权父母在不存在不可恢复监护资格情形下,满足一定条件后,可在其监护权被撤销之日起的三个月至一年内,申请法院恢复其对子女的监护权,但一个被撤销监护权的监护人,难道可以在短短三个月至一年的时间内完全悔改?而且这个时间还要包括相关未成年人保护机构对被撤销监护权父母进行恢复评估的期限。所以恢复期间不够长,导致的结果就是监护侵害人为了能恢复监护权,在没有满足恢复申请的情况下,故意欺瞒其真实监护状态进行申请。再者,若被撤销监护权的未成年人父母在发法定的一年后才满足条件,但又过了时效,这又会导致未成年子女失去回到其父母身边的可能。基于上述理由,笔者建议适当延长申请恢复期限,在对申请人进行充分详实的调查评估基础上,保障未成年人回归正常的家庭,不再受监护侵害。
3.建立科学监护监督机制
一是保护机构统筹监督。建议增设专门的监督机构进行统筹监督,对该专门机构制定监护监督的具体实施细则,明确其监督的方式与内容。建议对监护监督可参考我国在脱贫攻坚时期对贫困户建档立卡的方式,为未成年人建立家庭和个人成长档案,开展实时的监护监督。二是监护监督人专门监督。除了专门保护机构的统筹监督,还建议设置监护监督人进行专门监督,监护监督人应选择与未成年人的有密切联系的个体,如未成年人的其他亲属、老师或住所地基层组织的人员等,其更机会第一时间掌握监护情况,最大程度保障监护监督的履行。
五、结语
关于未成年人父母监护权撤销制度有明确的法律法规条文规定,但还是比较笼统,在司法实践中适用仍存在许多困境。文章从撤销未成年人父母监护权的原则与价值着手,结合立法现状,分析监护权撤销在实践中的问题,结合司法实践,对未成年人父母监护权撤销制度提出完善建议。但观点还不够成熟,相信随着我国法律体系的不断完善和推进,国家公权力机关和社会组织等能依法、及时地监督父母对未成年子女监护权的履行,落实预防与监督原则,保障未成年人合法权益的落实。